Usucapione dei beni pubblici: quando è possibile diventare proprietari?

L’usucapione è uno degli istituti più antichi del diritto civile: chi possiede un bene in modo continuato, pacifico, pubblico e ininterrotto per il tempo stabilito dalla legge può diventarne proprietario anche in assenza di un contratto di acquisto. Quando il bene appartiene a un ente pubblico la questione si complica: la tutela dell’interesse collettivo impone limiti sconosciuti ai rapporti tra privati e rende indispensabile distinguere con precisione la natura giuridica del bene.

Non tutti i beni pubblici sono sottratti all’usucapione. La risposta dipende dalla loro classificazione e dall’eventuale perdita della destinazione pubblica.

Non tutti i beni pubblici sono uguali

Nel linguaggio comune si parla genericamente di “beni del Comune” o “beni dello Stato”, ma la distinzione giuridica è fondamentale.

Il Codice Civile distingue infatti tra:

• beni demaniali (artt. 822 e ss. c.c.);
• beni appartenenti al patrimonio indisponibile (art. 826 c.c.);
• beni del patrimonio disponibile.

I beni demaniali comprendono, tra gli altri, il demanio marittimo, i corsi d’acqua, le spiagge, le strade pubbliche, i porti, gli aeroporti e gli altri beni destinati direttamente all’uso della collettività.

Il patrimonio indisponibile comprende invece beni destinati allo svolgimento di un pubblico servizio o comunque vincolati al perseguimento di finalità pubbliche, come numerosi immobili destinati a edilizia residenziale pubblica, edifici scolastici, caserme, boschi demaniali o altri beni individuati dalla legge.

Diverso è il patrimonio disponibile, formato dai beni che l’ente pubblico possiede come qualsiasi altro proprietario, senza una particolare destinazione pubblicistica.

Ed è proprio questa distinzione a determinare la possibilità o meno dell’usucapione.

I beni demaniali non possono essere usucapiti

L’articolo 823 del Codice Civile stabilisce che i beni demaniali sono inalienabili e possono formare oggetto di diritti da parte dei terzi soltanto nei modi previsti dalla legge.

La giurisprudenza di legittimità è ormai consolidata: il possesso ultraventennale esercitato da un privato su un bene demaniale non determina l’acquisto per usucapione.

Il demanio è destinato al soddisfacimento di interessi collettivi: tale destinazione prevale sull’interesse del singolo possessore. Né il semplice abbandono né il mancato utilizzo da parte della pubblica amministrazione modificano automaticamente la natura del bene.

Patrimonio indisponibile: vale lo stesso principio

La stessa disciplina vale per i beni del patrimonio indisponibile.

L’articolo 828, secondo comma, del Codice Civile dispone che tali beni non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano. Nemmeno questi beni possono essere acquisiti per usucapione finché perdura la destinazione pubblica.

Con riferimento agli immobili IACP la Cassazione ha precisato che né il mancato utilizzo né il decorso del tempo comportano la perdita della natura di patrimonio indisponibile. La declassificazione deve seguire le modalità previste dalla legge e non può essere desunta dall’inerzia dell’ente proprietario.

Quando l’usucapione diventa possibile?

La situazione muta quando il bene appartiene al patrimonio disponibile dell’ente pubblico. In questo caso l’amministrazione opera, sul piano proprietario, come qualsiasi privato.

Se un terzo esercita sul bene un possesso con tutti i requisiti richiesti dagli artt. 1140 e ss. c.c., matura l’usucapione secondo le regole ordinarie. Resta fermo l’onere probatorio, particolarmente rigoroso, a carico di chi invoca l’acquisto per usucapione.

Occorre infatti dimostrare un possesso:

• continuo;
• pubblico;
• pacifico;
• non interrotto;
• esercitato uti dominus, cioè come vero proprietario.

La mera tolleranza dell’amministrazione non è mai sufficiente.

Il ruolo decisivo della sdemanializzazione

Il profilo più delicato riguarda i beni originariamente demaniali o indisponibili che hanno perduto nel tempo la funzione pubblica: è il fenomeno della sdemanializzazione.

L’articolo 829 c.c. disciplina la cessazione della demanialità, normalmente conseguente ad un provvedimento espresso dell’autorità competente.

La giurisprudenza, tuttavia, ammette in determinate ipotesi anche la cosiddetta sdemanializzazione tacita, elaborata nel corso degli anni dalla Corte di Cassazione. È tuttavia un istituto applicato con estrema prudenza.

La Suprema Corte afferma costantemente che la perdita della natura demaniale può desumersi soltanto da atti positivi, univoci e concludenti della pubblica amministrazione, incompatibili con la volontà di conservare la destinazione pubblica del bene. Non è sufficiente:

• il semplice abbandono;
• il mancato utilizzo;
• il lungo decorso del tempo;
• la tolleranza dell’occupazione privata;
• la mancata manutenzione.

Occorre un comportamento dell’amministrazione che esprima in modo inequivoco la volontà di rinunciare alla funzione pubblica del bene.

La recente conferma della Cassazione

La Cassazione ha ribadito il principio con la sentenza n. 28261 del 4 novembre 2024. La controversia riguardava terreni espropriati per un’opera pubblica mai realizzata, rimasti nel possesso dei privati per molti anni.

La Corte d’appello aveva ritenuto il lungo disinteresse dell’amministrazione sufficiente a configurare la sdemanializzazione tacita.

La Cassazione ha cassato la decisione: l’inerzia della pubblica amministrazione non equivale alla volontà di rinunciare alla destinazione pubblica del bene. Prima di valutare l’usucapione occorre accertare la natura giuridica del bene e verificare se siano intervenuti atti inequivoci di declassificazione o comportamenti incompatibili con il permanere della destinazione pubblica.

Ancor più rigorosa è la disciplina del demanio marittimo, per il quale la Cassazione, con la sentenza n. 19755 del 17 luglio 2025, ha escluso la possibilità di una sdemanializzazione tacita, affermando che la cessazione della demanialità richiede necessariamente un formale provvedimento dell’autorità competente o una previsione di legge. In tale ambito il possesso del privato, anche ultraventennale, è improduttivo di effetti ai fini dell’usucapione.

Anche la Pubblica Amministrazione può usucapire

Vi è un profilo meno noto ma non meno rilevante. L’istituto non opera soltanto contro la pubblica amministrazione.

Quando un ente pubblico possiede un bene appartenente a un privato con le caratteristiche richieste dalla legge, può anch’esso acquistarne la proprietà per usucapione.

La giurisprudenza ammette che la pubblica amministrazione, quando agisce iure privatorum, possa acquisire beni privati per usucapione, ove ricorrano tutti i requisiti previsti dagli artt. 1158 e ss. c.c.: principio ormai consolidato e richiamato anche dalla dottrina amministrativistica.

Le verifiche da effettuare prima di acquistare

Le controversie in materia di usucapione di beni pubblici mostrano quanto sia decisivo verificare la natura giuridica dell’immobile prima di acquistarlo.

Una visura catastale non è sufficiente. È opportuno accertare:

• la classificazione del bene;
• l’eventuale presenza di vincoli demaniali;
• gli atti di sclassificazione o declassificazione;
• la documentazione urbanistica;
• gli eventuali provvedimenti amministrativi intervenuti nel tempo.

Non sono infrequenti i casi in cui terreni apparentemente “abbandonati” continuano ad appartenere al demanio o al patrimonio indisponibile: ogni pretesa di usucapione è destinata al rigetto. A ogni modo, ogni vicenda va valutata caso per caso.