Concessioni balneari: cronistoria di uno scontro tra Italia e UE e le proroghe

La questione delle concessioni demaniali marittime in Italia, relative a stabilimenti balneari, ristoranti e altre attività sul demanio marittimo, è da tempo al centro di un acceso dibattito e di un complesso quadro normativo e giurisprudenziale. Si tratta di permessi che, tradizionalmente, avevano una durata temporanea e spesso venivano rinnovati automaticamente, un sistema che è entrato in contrasto con le normative europee sulla concorrenza.

La pressione europea e lo scontro sulla Direttiva Bolkestein

Lo scontro tra la Commissione Europea e l’Italia sul tema delle spiagge dura da circa 15 anni. La disputa nasce dalla direttiva comunitaria 123/2006, nota come “direttiva Bolkestein”, che impone l’obbligo di bandire gare pubbliche per la concessione di beni pubblici. Mentre l’Italia ha a lungo difeso il sistema del rinnovo automatico delle concessioni, l’Unione Europea ha richiesto gare aperte a tutti i concorrenti europei.

Già nel febbraio 2022, il commissario europeo Paolo Gentiloni aveva ribadito la necessità di riassegnare le concessioni tramite meccanismi di gara, pur considerando le ricadute sociali. Secondo Gentiloni, non si poteva ignorare la situazione di competizione né la presenza di investitori che avrebbero potuto fare un uso migliore del patrimonio balneare.

La risposta del Governo italiano, nel febbraio 2022, è stata l’apertura di un tavolo di confronto con Regioni, ANCI e UPI, coordinato dal Ministro degli Affari Regionali Mariastella Gelmini. L’obiettivo dichiarato era trovare “soluzioni adeguate” per salvaguardare gli operatori del settore, garantire regole precise per i funzionari pubblici e, al contempo, evitare procedure di infrazione europee.

Le scadenze, le proroghe e l’intervento della giustizia

Nel novembre 2021, il Consiglio di Stato, con una sentenza dell’adunanza plenaria, aveva annullato la proroga delle concessioni balneari fino al 2033, disposta dalla Legge 145 del 2018 (primo Governo Conte), giudicandola in contrasto con il diritto europeo che vieta proroghe automatiche sulle concessioni pubbliche. Per dare tempo al Legislatore di adeguare la normativa, il Consiglio di Stato aveva stabilito che le concessioni esistenti sarebbero rimaste valide fino al 31 dicembre 2023.

Nel febbraio 2022, il Consiglio dei Ministri aveva approvato all’unanimità un emendamento al disegno di legge sulla concorrenza per introdurre le gare pubbliche già dall’anno successivo. Tuttavia, la prospettiva che gli enti locali dovessero realizzare i bandi in meno di un anno, in attesa dell’approvazione del DDL e del decreto attuativo, appariva complessa.

In questo contesto, nel maggio 2022, il Ministero del Turismo ipotizzò una proroga ulteriore, fino al 31 dicembre 2025. Parallelamente, una sentenza della Cassazione penale del 22 aprile 2022 aveva decretato che nemmeno le proroghe fino al 2023 dovevano considerarsi legali per le vecchie concessioni, paventando il rischio di una procedura di infrazione europea. Si discuteva anche della possibilità di negoziare una nuova scadenza con l’Unione Europea.

La questione delle concessioni balneari è una materia particolarmente delicata, inserita in un contesto normativo in continua evoluzione.

La sentenza della Corte UE del 2023 e le prime conseguenze

La Corte UE ha fermato il rinnovo automatico delle concessioni balneari, ribadendo che l’Italia deve applicare le norme europee. La sentenza, che si è espressa su una vertenza tra l’Autorità italiana garante della concorrenza e del mercato e il Comune di Ginosa (Taranto), ha stabilito che “le concessioni di occupazione delle spiagge italiane non possono essere rinnovate automaticamente ma devono essere oggetto di una procedura di selezione imparziale e trasparente”.

Le prime conseguenze di questa decisione si sono viste rapidamente. Ad esempio, nel maggio 2023, a Vasto sono decadute 2 storiche concessioni balneari, riportando un tratto di costa a essere libero e accessibile. È importante ricordare che per legge l’accesso alle spiagge deve essere sempre garantito, anche in presenza di servizi a pagamento.

La Federconsumatori Emilia Romagna, nel maggio 2023, ha sottolineato l’importanza di nuove norme nell’interesse della collettività, criticando il tempo perso nell’applicazione della Direttiva Bolkenstien del 2006 a causa di quella che, a loro dire, era poca volontà politica e troppi veti di alcune associazioni di categoria. Le associazioni di categoria, dal canto loro, chiedono maggiore coinvolgimento nella definizione dei piani spiaggia, dei piani coste e dei bandi per le assegnazioni.

In questa fase, il governo a Roma si trovava di fronte alla sfida di sciogliere il nodo delle concessioni, difendendo al contempo le imprese familiari storiche e i posti di lavoro, un’economia medio-piccola a rischio. Alcune forze politiche sollecitavano una rapida mappatura delle spiagge italiane per dimostrare che la risorsa non è scarsa. Nel maggio 2023, un gruppo di lavoro stava lavorando alla mappatura di mare, laghi e fiumi. La Ministra del Turismo, Daniela Santanché, aveva annunciato l’intenzione di negoziare con l’Europa facendo leva sugli 8000 chilometri di coste italiane per sostenere che non vi è scarsità del bene.

Nel maggio 2023, la corsa contro il tempo aveva una scadenza fissata al 31 dicembre 2024, con meno di due anni per definire il futuro di un settore economico da salvare.

La proroga per le concessioni demaniali fino al 2027

Dopo discussioni e incertezze, la tanto richiesta proroga per le concessioni balneari è arrivata. Nel settembre 2024, è stato dato il via libera, anche dalla Commissione Europea, per prolungare lo scenario attuale fino al 2027. L’intervento è contenuto nel decreto infrazioni, poi convertito nella Legge n. 166/2024, pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 14 novembre 2024.

Secondo quanto sottolineato dal Governo, la collaborazione tra Roma e Bruxelles ha permesso di trovare un punto di equilibrio tra la necessità di aprire il mercato e tutelare le legittime aspettative dei concessionari attuali. Da Bruxelles sono giunti commenti positivi, parlando di “scambi costruttivi” per una “soluzione globale, aperta e non discriminatoria”.

La principale novità della Legge 166/2024 è l’estensione della validità delle concessioni attuali fino al 30 settembre 2027. In presenza di “ragioni oggettive” che impediscano la conclusione delle procedure di gara entro tale termine (ad esempio, contenziosi o difficoltà nello svolgimento della procedura), è prevista la possibilità di un ulteriore slittamento, motivato, per il tempo strettamente necessario, comunque non oltre il 31 marzo 2028.

La legge stabilisce che le gare per le nuove concessioni balneari dovranno essere bandite entro il giugno precedente la scadenza (quindi entro giugno 2027). La durata delle nuove concessioni dovrà essere di almeno cinque anni e non superiore a venti, determinata in base al tempo necessario a garantire l’ammortamento e l’equa remunerazione degli investimenti previsti dal piano economico-finanziario dell’aggiudicatario.

Un punto cruciale introdotto dalla normativa riguarda gli indennizzi e la tutela occupazionale. Chi subentra nella concessione dovrà pagare un indennizzo a chi lascia e assicurare la continuità occupazionale dei lavoratori. L’indennizzo a carico del concessionario subentrante sarà pari al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati, inclusi quelli dovuti a eventi calamitosi o sopravvenuti obblighi di legge, al netto di aiuti pubblici, nonché pari a quanto necessario per garantire all’uscente un’equa remunerazione sugli investimenti degli ultimi cinque anni. Il valore sarà determinato con perizia asseverata prima della pubblicazione del bando. Le spese della perizia saranno a carico del concessionario uscente. Il perfezionamento del nuovo rapporto concessorio è subordinato al pagamento di almeno il venti per cento dell’indennizzo da parte del subentrante; il mancato pagamento tempestivo è motivo di decadenza.

Il nuovo concessionario sarà obbligato ad assumere i lavoratori impiegati nella precedente concessione la cui attività rappresentava la prevalente fonte di reddito per sé e il proprio nucleo familiare.

Le reazioni delle associazioni di categoria, come il Sindacato Italiano Balneari (SIB) e Fiba/Confesercenti, nel settembre 2024 non sono state positive. Hanno espresso insoddisfazione perché il provvedimento prevede la messa a gara delle aziende, ritenendo che le aspettative generate dalle dichiarazioni del governo sull’esclusione del settore dalla Direttiva Bolkestein fossero diverse.

La Legge 166/2024 dettaglia anche i criteri per i bandi di gara, che dovranno specificare l’oggetto, la durata, il canone, l’indennizzo, la cauzione, i requisiti di partecipazione (tecnico-professionali, facilitando micro, piccole e giovani imprese), le modalità di presentazione delle domande, il piano economico-finanziario, e i criteri di aggiudicazione. Tra i criteri di aggiudicazione figurano l’importo offerto, la qualità del servizio offerto agli utenti (inclusa accessibilità per disabili e servizi fuori stagione), la qualità degli impianti, l’offerta di servizi integrati (culturali, enogastronomici), l’incremento dell’offerta turistico-ricreativa, gli obiettivi sociali e ambientali, l’impegno ad assumere personale giovane e l’esperienza dell’offerente. Si valuta anche se l’offerente ha utilizzato una concessione come fonte prevalente di reddito negli ultimi cinque anni e il numero di concessioni già detenute per garantire la massima partecipazione.

I casi specifici: le concessioni balneari da Bari a Ostia

Parallelamente all’evoluzione normativa nazionale, diverse città hanno affrontato la gestione delle concessioni in scadenza.

Concessioni demaniali per lidi e ristoranti: il caso di Bari

Già nell’aprile 2022, a Bari, gli imprenditori erano impegnati nella corsa al rinnovo delle concessioni demaniali in vista della stagione estiva. Si trattava di permessi con durata temporanea rilasciati l’anno precedente che dovevano essere rinnovati. Il canone demaniale annuo era fissato a circa 2.600 euro. La determinazione degli importi non è una decisione locale, ma avviene a livello nazionale. Un decreto governativo del 2020 aveva stabilito tariffe non inferiori ai 2.500 euro, e per il 2022 il canone demaniale era stato fissato a 2.698 euro. Il Comune di Bari si limitava a ricevere il pagamento per conto del Demanio. Tra gli esempi citati, la società Mob Srl, che gestisce ristorazione, aveva chiesto il rinnovo per altri 12 mesi per una superficie di quasi 500 metri quadri vicino alla spiaggia di Torre Quetta, intendendo aprire un’area attrezzata balneare. Uno storico stabilimento, il Lido Massimo, aveva richiesto il rinnovo per 120 giorni per 425 metri quadri. Anche il Circolo Barion pagava lo stesso importo (2.698 euro) per il rinnovo annuale di 3600 metri quadri per posizionare pontili galleggianti per l’ormeggio. La Fiera del Levante pagava di più, quasi 10.000 euro (più imposta regionale) per il rinnovo di quattro anni di 4000 metri quadri sul Lungomare Giordano, utilizzati come parcheggio.

La disputa sulle concessioni demaniali tra il Comune di Roma e Ostia

Uno dei casi più significativi e recenti, emerso nell’aprile 2025, riguarda il Comune di Roma e le concessioni sul litorale di Ostia. L’amministrazione capitolina aveva avviato procedure pubbliche per l’assegnazione di concessioni, pubblicando un avviso per 31 concessioni demaniali. Questo avviso è stato impugnato davanti al TAR del Lazio dai concessionari uscenti. Le criticità sollevate riguardavano l’introduzione di una royalty aggiuntiva rispetto al canone ordinario e, soprattutto, la durata del titolo concessorio, inizialmente limitata a un anno con possibilità di proroga biennale (“gara ponte”). Il TAR Lazio aveva accolto le doglianze, sospendendo la procedura e rilevando come le modalità previste nel bando romano non fossero pienamente aderenti ai principi introdotti dalla Legge 166/2024. Il TAR aveva obiettato che la “gara ponte” del Comune andava contro la normativa nazionale che prevede una durata minima di cinque anni per le concessioni. Il Comune si era giustificato affermando di voler procedere con una durata breve in attesa dell’approvazione del Piano di Utilizzo degli Arenili (PUA) per indire una gara più duratura.

Adito in appello, il Consiglio di Stato ha riformato l’ordinanza del TAR con l’ordinanza n. 1149 del 26 marzo 2025, consentendo la prosecuzione della procedura selettiva. I giudici di Palazzo Spada hanno ritenuto che le clausole impugnate non avessero un effetto escludente o ostacolassero la partecipazione, e che i criteri del Comune non contrastassero con le esigenze di competitività conformi al diritto europeo e alla direttiva Bolkestein. Ma l’aspetto più rilevante della decisione del Consiglio di Stato è stato l’aver posto in primo piano l’interesse pubblico alla rapida definizione della procedura selettiva, considerando l’imminente apertura della stagione balneare. Questo rappresenta un cambio di passo significativo rispetto all’orientamento giurisprudenziale precedente, che tendeva a privilegiare l’interesse alla continuità della gestione da parte dei concessionari uscenti. Il Consiglio di Stato inverte l’asse interpretativo, attribuendo centralità all’interesse pubblico alla conclusione delle gare come strumento indispensabile per ristabilire legalità, trasparenza e concorrenza. Le amministrazioni non sono più giustificate a procrastinare l’affidamento invocando difficoltà operative.

Dopo lo sblocco da parte del Consiglio di Stato, la procedura a Roma è ripartita con grande impegno. Nel l’aprile 2025, sono state ricevute complessivamente 150 offerte per le concessioni messe a gara a Ostia: 99 per le 31 concessioni di San Valentino (tutte hanno ricevuto offerte) e 54 per le 9 “spiagge libere con servizi” (tre lotti sono andati deserti). L’amministrazione ha riaperto i termini per le 31 concessioni e pubblicato l’avviso per altre 10 strutture. La valutazione delle offerte è iniziata il 7 aprile 2025. L’assessore capitolino al patrimonio, Tobia Zevi, ha espresso soddisfazione per la decisione del Consiglio di Stato, sottolineando che i bandi sono legittimi e conformi al diritto europeo, e che si sta lavorando con rigore e trasparenza per un’estate 2025 più sicura, ordinata e giusta. Nonostante la “corsa contro il tempo” per essere pronti per il tradizionale avvio della stagione balneare il Primo Maggio, l’obiettivo è restituire il mare ai romani e garantire che il litorale sia uno spazio pubblico vivibile e aperto a tutti. Si sta valutando come gestire le 3 spiagge andate deserte per garantire servizi essenziali come il salvataggio.

La situazione nel 2025 e le prospettive future

Con l’entrata in vigore della Legge 166/2024, molte amministrazioni locali stanno adottando strategie differenti. Alcuni Comuni hanno scelto di prorogare i titoli esistenti fino al 30 settembre 2027, mentre altri hanno avviato procedure di gara. Le procedure selettive, come dimostrato dal caso di Roma, generano ancora contenziosi. Tuttavia, il nuovo orientamento giurisprudenziale del Consiglio di Stato, che privilegia l’interesse pubblico alla rapida definizione delle gare, segna un cambio di rotta importante. La normativa vigente e la giurisprudenza più recente impongono un cambio di passo deciso: non c’è più spazio per proroghe immotivate e rinvii operativi. Le amministrazioni locali sono chiamate ad agire con tempestività e rigore, adottando procedure selettive chiare, legittime e rispettose dei principi comunitari e nazionali. I concessionari, dal canto loro, devono prepararsi a confrontarsi con un mercato aperto, dove la legittimazione all’utilizzo del bene pubblico passa da un confronto competitivo e imparziale.

Nonostante la proroga fino al 2027/2028, rimangono delle sfide, come la definizione precisa dei criteri per l’equa remunerazione degli investimenti (prevista da un decreto ministeriale entro il 31 marzo 2025, la cui mancata adozione, comunque, non giustifica il mancato avvio delle gare), il bilanciamento tra le aspettative degli operatori storici e l’apertura al mercato, e la gestione pratica delle procedure di gara su tutto il territorio nazionale.

La stagione delle proroghe sta per concludersi.

* Questo contenuto ha scopo informativo e non ha valore prescrittivo. Per un’analisi strutturata su ciascun caso personale si raccomanda la consulenza di professionisti abilitati.